ZZVZ: Povinnost prodloužení zkrácené lhůty pro podání nabídek v otevřeném řízení

Tento zápisek měl být původně o všech možných variantách výkladu ne zcela zjevného vztahu mezi ustanoveními § 57 odst. 1 věty druhé písm. a) a b) a § 57 odst. 2 písm. a) a b) ZZVZ. Základní otázka pak spočívala v tom, v jakém rozsahu se povinnosti prodloužení lhůty pro podání nabídek v otevřeném řízení vztahují vedle základní lhůty také na lhůty ze zákonných důvodů zkrácené. S ohledem na nejasnou formulaci celého § 57 ZZVZ podle mě nemá tento zdánlivě triviální problém jasné a argumentačně neprůstřelné řešení.

Vcelku jsem proto uvítal, že ještě předtím, než jsem se odhodlal k publikaci svých komplikovaných úvah na dané téma, mi to MMR celé podstatně ulehčilo. V polovině června letošního roku totiž vyšla nová metodika nazvaná „Problematika stanovení lhůt, resp. požadavku na jejich prodloužení“ (uveřejněná jako „Problematika-stanoveni-lhut.docx“ na portal-vz.cz). V té je mj. autoritativně předložena právě jedna z možných výkladových variant uvedených ustanovení. Tímto krokem MMR sice posílilo právní jistotu adresátů ZZVZ (tedy alespoň těch, kteří se k metodice proklikají), zároveň však potvrdilo mé dřívější podezření, že text daného ustanovení nejenže zakládá určité interpretační nejasnosti, ale navíc je zjevně výsledkem nepřesné transpozice směrnice 2014/24. Na okraj doplním, že dále uvedené závěry by měly obdobně platit i v případě užšího řízení a jednacího řízení s uveřejněním.

Pro kontext nejdříve citace celého ustanovení:

§ 57
Lhůty v otevřeném řízení

(1) Zadavatel stanoví lhůtu pro podání nabídek v otevřeném řízení na nejméně 30 dnů od zahájení zadávacího řízení. Lhůta pro podání nabídek musí být prodloužena

a) o 5 dnů, jestliže zadavatel neumožní podávat nabídky prostřednictvím elektronického nástroje,

b) o 5 dnů, jestliže zadavatel postupuje podle § 96 odst. 2; to neplatí v případech podle odstavce 2 písm. b).

(2) Lhůta pro podání nabídek může být u veřejných zakázek na dodávky nebo veřejných zakázek na služby zkrácena tak, aby činila nejméně 15 dnů, jestliže

a) zadavatel uveřejnil předběžné oznámení, které bylo odesláno k uveřejnění nejméně 35 dnů a nejvýše 12 měsíců přede dnem, kdy bylo odesláno oznámení o zahájení zadávacího řízení, nebo

b) naléhavé okolnosti, které zadavatel nemohl předvídat, ani je nezpůsobil, znemožňují použití lhůty podle odstavce 1; naléhavost okolností zadavatel odůvodní v zadávací dokumentaci.

Své závěry o tom, kdy je nutné základní lhůtu i lhůty zkrácené prodloužit, MMR v metodice přehledně shrnulo do následující tabulky:

minimální lhůty pro podání nabídek v otevřeném řízení neumožnění podání el. nabídek neuveřejnění celé ZD
Základní 30 + 5 + 5
uveřejnění předběžného oznámení 15 + 5 + 5
naléhavé okolnosti 15 + 5 + 0

K tomu pak MMR v metodice dodává: „V případě zkrácení základní lhůty na základě uveřejnění předběžného oznámení se prodlužuje jak při neumožnění podání elektronických nabídek, tak při neuveřejnění zadávací dokumentace na profilu zadavatele […] V případě zkrácení lhůty z důvodů naléhavých okolností však není nutné prodlužovat z důvodu neuveřejnění zadávací dokumentace na profilu zadavatele, neboť je tak výslovně stanoveno v § 57 odst. 1 písm. b) (část věty za středníkem). Prodloužení z důvodu neumožnění podání elektronických nabídek je však i zde nutné uplatnit, protože § 57 odst. 1 písm. a) použití § 57 odst. 2 nevylučuje.

Bez okolků přiznám, že uvedená, v podstatě nejpřísnější interpretace § 57 ZZVZ až do vydání metodiky MMR rozhodně nebyla mým favoritem (jakkoliv i ostatní varianty u mě vzbuzovaly oprávněné pochybnosti). Pokud byl skutečně takový výklad záměrem navrhovatele ZZVZ, proč sestavil dané ustanovení natolik nesystematicky? Proč je povinnost prodloužení lhůty upravena ve stejném odstavci jako základní lhůta, a nikoliv v samostatném odstavci následujícím až po těch upravujících možnost zkrácení lhůty (právě tohle by pravděpodobně všechny zde položené otázky vyřešilo)? Proč je možnost zkrácení lhůty v návětí odst. 2 vztažena obecně ke lhůtě pro podání nabídek (čímž by mohla být myšlena i ta prodloužená), a nikoliv výslovně pouze na základní lhůtu, např. „podle odst. 1 věty první“? Proč je v odst. 2 písm. b) odkaz na (celý) odst. 1, když se dle nastíněného výkladu vztahuje pouze k odst. 1 větě první? Proč je v důvodové zprávě povinnost prodloužení lhůty (navíc je v této souvislosti zmíněna jen nemožnost podání elektronických nabídek) výslovně vztažena pouze k základní lhůtě (důvodová zpráva k návrhu ZZVZ, str. 344)?

Mám přitom za to, že neurčitost předmětného ustanovení, která je s uvedenými otázkami spojena, by mohla v konečném důsledku vyloučit odpovědnost zadavatele za možné porušení zákona spočívající právě ve stanovení zkrácené patnáctidenní lhůty bez následného prodloužení v rozporu s metodikou MMR. A navíc je tu ten již naznačený rozdíl oproti směrnici 2014/24.

Související úprava je zakotvena v čl. 27 a čl. 53 směrnice 2014/24. Jak už to často s evropskými předpisy bývá, i tato ustanovení jsou na první pohled poněkud složitější než znění národní úpravy v § 57 ZZVZ. Na rozdíl od ní však umožňují vcelku jednoduše vysvětlit, jak jsou všechna ta zkracování a prodlužování vlastně míněna.

Nejdříve stručně ke lhůtám dle jednotlivých odstavců čl. 27 směrnice 2014/24. Podle odst. 1 druhého pododstavce je v otevřeném řízení minimální lhůta pro podání nabídek 35 dnů. Podle odst. 2, jestliže „veřejný zadavatel uveřejní předběžné oznámení […], může být minimální lhůta pro podání nabídek stanovená v odst. 1 druhém pododstavci tohoto článku zkrácena na 15 dnů“. Podle odst. 3, jestliže „naléhavá […] situace znemožňuje použití lhůty stanovené v odst. 1 druhém pododstavci, může veřejný zadavatel stanovit jinou lhůtu v délce nejméně 15 dnů“. Konečně podle odst. 4 může zadavatel „lhůtu pro podání nabídek stanovenou v odst. 1 druhém pododstavci tohoto článku zkrátit o pět dnů, jestliže souhlasí s tím, aby nabídky byly podány elektronickými prostředky“.

Podle čl. 53 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 2014/24, pokud „k některým částem zadávací dokumentace nelze poskytnout bezplatný neomezený a plný přímý přístup elektronickými prostředky […] se lhůta pro podání nabídek prodlouží o pět dnů, s výjimkou řádně odůvodněných naléhavých případů uvedených v čl. 27 odst. 3“. Uvedené shodně platí i pro třetí pododstavec, který řeší alternativní důvody pro omezení přístupu k zadávací dokumentaci.

V případě čl. 27 je tak situace zcela jasná díky opakovaným výslovným odkazům na minimální lhůtu stanovenou v „odst. 1 druhém pododstavci“, tedy základní lhůtu v délce 35 dnů. Tu lze za splnění daných podmínek zkrátit na 15 dnů (uveřejnění předběžného oznámení nebo „naléhavý případ“), případně o 5 dnů, tedy na 30 dnů (umožnění podání elektronických nabídek). Uvedené je pak dále modifikováno v čl. 53, podle kterého je nutné za daných okolností naopak prodloužit (každou) lhůtu o 5 dnů s výjimkou zmíněných „naléhavých případů“.

Když to shrnu do tabulky dle nepatrně upraveného mustru MMR:

minimální lhůty pro podání nabídek v otevřeném řízení neumožnění podání el. nabídek neuveřejnění celé ZD
Základní 35 – 5 + 5
uveřejnění předběžného oznámení 15 + 0 + 5
naléhavé okolnosti 15 + 0 + 0

Nahlédnutím do směrnice 2014/24 lze tedy rozluštit, že se do toho navrhovatel ZZVZ poněkud zamotal. Jak praví klasik, cesta do pekla je dlážděna snahou o efektivní transpozici. Je však třeba přiznat, že provedené odchylky víceméně dávají smysl.

Prvním národním vylepšením je odlišný přístup k ne/možnosti podání elektronických nabídek podle čl. 27 odst. 4 směrnice 2014/24 a § 57 odst. 1 věty druhé písm. a) ZZVZ. Rozdíl spočívá ve stanovení základní minimální lhůty v délce o 5 dnů kratší za současného „obrácení“ možnosti zkrácení lhůty na povinnost jejího prodloužení. Zjevným účelem bylo základní lhůtu připravit na budoucí (pro část zadavatelů již aktuální) povinnost elektronické komunikace v zadávacím řízení (srov. § 211 odst. 3 ZZVZ s odloženou účinností podle § 279 odst. 2 ZZVZ). Právě v této úpravě tkví zjevný kámen úrazu.

Druhým národním zlepšovákem je včlenění povinnosti prodloužení lhůty při neuveřejnění části zadávací dokumentace podle čl. 53 odst. 1 směrnice 2014/24 do § 57 odst. 1 věty druhé písm. b) ZZVZ (a obdobně i do ustanovení k jiným zadávacím řízením). V tomto případě byla pravděpodobným záměrem komplexní úprava lhůty pro podání nabídek pro určitých druh zadávacího řízení na jednom místě. Stanovení povinnosti jejího prodloužení někde na druhé straně zákona může být z praktického hlediska skutečně poněkud ošemetné (třebaže u povinnosti prodloužení lhůty při konání prohlídky místa plnění podle § 97 písm. b) ZZVZ tomu přesně tak je, na což ostatně upozorňuje i metodika MMR).

Pro úplnost lze ještě dodat, že dalším národním specifikem je také vyloučení možnosti zkrácení lhůty u veřejných zakázek na stavební práce. Přiznám se, že nevím, proč k posledně uvedené odchylce od evropské úpravy došlo a ani jsem po tom nijak více nepátral (důvodová zpráva k návrhu ZZVZ k tomu mlčí).

U základní lhůty tedy ZZVZ dosahuje jinou cestou stejného výsledku jako směrnice 2014/24. V případě zkrácených lhůt (z obou možných důvodů) se však dle výkladu uvedeného v metodice MMR národní úprava odchyluje od té evropské povinností prodloužení lhůty na minimálně 20 dnů při neumožnění podání elektronických nabídek. Jakkoliv to nemusí znít úplně nelogicky (minimálně v případě zkrácení lhůty na základě uveřejnění předběžného oznámení, u naléhavých okolností je to spíše sporné), s ohledem na výše nastíněné otázky pramenící z nejasné formulace § 57 ZZVZ se kloním k tomu, že navzdory aktuálnímu výkladu MMR to záměr navrhovatele ZZVZ nebyl.

Závěrem lze dodat, že po nabytí plné účinnosti zmíněného § 211 odst. 3 ZZVZ, což bude spojeno mj. s povinným podáváním elektronických nabídek, nastíněný problém z větší části prakticky přestane existovat (zkrácení lhůty v důsledku naléhavých okolností se bude vyskytovat jen sporadicky, pokud vůbec). Do té doby lze zadavatelům, kteří neumožní podání elektronických nabídek, jen doporučit, aby se raději drželi přísnějšího výkladu dle metodiky MMR a vyhnuli se tak případným potížím.

Zanechat odpověď

Vyplňte detaily níže nebo klikněte na ikonu pro přihlášení:

Logo WordPress.com

Komentujete pomocí vašeho WordPress.com účtu. Odhlásit /  Změnit )

Google photo

Komentujete pomocí vašeho Google účtu. Odhlásit /  Změnit )

Twitter picture

Komentujete pomocí vašeho Twitter účtu. Odhlásit /  Změnit )

Facebook photo

Komentujete pomocí vašeho Facebook účtu. Odhlásit /  Změnit )

Připojování k %s